Fakta Pengelolaan Awal APBN: Dari Orde Lama ke Orde Baru

Pada masa awal kemerdekaan, segera setelah penyerahan kedaulatan secara efektif pada 27 Desember 1949, negara menghadapi tantangan yang sangat berat. Pendudukan Jepang dan perjuangan bersenjata melawan Belanda, telah sangat memiskinkan Indonesia. Pemerintah menghadapi tantangan ekonomi yang berat, terutama untuk meningkatkan taraf hidup rakyat, meningkatkan produksi, serta mendorong perdagangan dan industri. Tantangan terbesar adalah membiayai perbaikan dan pembangunan infrastruktur di penjuru negeri.

Sejak awal 1950-an, terutama setelah berakhirnya era pendapatan ekspor tinggi dari “Korea Boom”, anggaran negara selalu mengalami defisit dikarenakan terbatasnya pendapatan perpajakan dan tingginya tekanan belanja terutama untuk gaji tentara dan pegawai negeri akibat membengkaknya birokrasi. Implikasi ekonomi dari Konferensi Meja Bundar semakin menambah berat kondisi keuangan negara, terutama terkait jaminan terus beroperasinya bisnis Belanda secara luas di Indonesia dan pengambilalihan utang pemerintah Belanda sebelum perang sekitar 4,3 miliar gulden. Saat bersamaan, kondisi politik dalam negeri Indonesia kemudian menjadi semakin tidak stabil, terutama karena berbagai pemberontakan di daerah dan pengambil alihan aset Belanda pada 1957-1958, dimana kedua hal tersebut sangat membebani keuangan pemerintah.

Pada 1959, Presiden Soekarno meluncurkan “Demokrasi Terpimpin” dan “Ekonomi Terpimpin”, mengadopsi “sosialisme ala Indonesia” dan menekankan pembangunan kepribadian Indonesia. Namun arah baru pembangunan ini justru membawa negara lebih banyak bergelimang dalam agenda politik, kampanye militer, dan berbagai proyek mercusuar yang semakin memperparah defisit anggaran. Defisit anggaran melonjak drastis dari 17% dari belanja pada 1960, menjadi 63% dari belanja pada 1965.

Penerimaan utama negara pada periode 1950-an adalah pajak perdagangan luar negeri. Sejak awal 1960-an, penerimaan pajak ini jatuh karena melemahnya pasar komoditas ekspor dan meningkatnya penyelundupan akibat nilai tukar Rupiah yang overvalued. Di saat yang sama, pemerintah tidak mampu menekan pengeluarannya yang terus meningkat, terutama untuk membiayai kampanye politik, operasi militer pembebasan Irian Barat dan ganyang Malaysia, impor beras dan subsidi, serta pembangunan proyek-proyek mercusuar seperti stadion Senayan dan Monas.

Tabel 1.1. Politik dan Defisit Anggaran, 1964-1965

Sumber: diolah dari Thee Kian Wie (2012)

Dengan stagnasi, bahkan erosi, penerimaan perpajakan, lonjakan defisit anggaran ini secara sederhana hanya dibiayai dengan pencetakan uang baru. Implikasi hal ini adalah langsung: ekspansi moneter meningkat pesat yang dideteksi dari pertumbuhan uang beredar (M1) yang dengan cepat menanjak dari 37% pada 1960 menjadi 302% pada 1965. Inflasi-pun meledak, dari 19% pada 1960 menjadi 594% pada 1965. Pada periode ini, anggaran negara merupakan penyumbang terbesar, dan secara langsung, pada inflasi. Hal ini semakin memperburuk kondisi perekonomian. Sejak awal hingga pertengahan 1960-an, perekonomian mengalami kontraksi setelah mengalami stagnasi sejak akhir 1950-an.

Setelah kejatuhan rezim orde lama, pemerintahan baru mewarisi perekonomian yang nyaris hancur. Indonesia saat itu gagal membayar utang luar negeri $ 2,4 milyar, inflasi meroket 600%, produksi industri hanya dibawah 20% dari kapasitas, birokrasi yang lemah dan korupsi yang merajalela, serta infrastruktur transportasi air, kereta dan jalan sudah usang. Segera setelah naik ke puncak kekuasaan pada 1966, Presiden Soeharto memerintahkan Tim Ekonomi-nya yang didominasi kelompok teknokrat dari Universitas Indonesia, menyusun Program Stabilisasi dan Program Rehabilitasi.

Program Stabilisasi memiliki tujuan utama menghentikan laju hiperinflasi, dengan instrumen kebijakan utama adalah adopsi prinsip “anggaran berimbang” (balanced budget). Dengan adopsi prinsip “anggaran berimbang”, laju defisit anggaran ditekan secara drastis dan tidak ada lagi pencetakan uang untuk menutup defisit. Namun langkah ini menyisakan masalah besar di kemudian hari, yaitu ketergantungan terhadap utang luar negeri. Defisit anggaran yang tersisa ditutup dengan utang luar negeri, yang secara tidak lazim diperlakukan sebagai bagian dari penerimaan negara.

Terlepas dari kekurangannya, adopsi prinsip “anggaran berimbang” ini secara efektif menekan inflasi, dari 636% pada 1966 menjadi hanya 9% pada 1970. Bahkan menurut data World Bank, inflasi berdasarkan indeks harga konsumen menembus 1.130% pada 1966 dan berhasil turun menjadi 12% pada 1970. Stabilitas harga-harga ini pada gilirannya kemudian berkontribusi besar dalam stabilitas makroekonomi di sepanjang era orde baru. Pengelolaan keuangan negara pasca 1966 ditandai dengan berakhirnya pemerintah sebagai penyumbang utama inflasi. Pada gambar 1.1. juga terlihat bahwa peran pemerintah dalam perekonomian terus menurun sejak 1961, seiring kejatuhan perekonomian, dan kemudian meningkat pasca 1966, seiring pemulihan dan pertumbuhan ekonomi yang tinggi.

Gambar 1.1. Program Stabilisasi dan Peran Pemerintah, 1961-1971 (%, kecuali Belanja Konsumsi Pemerintah dalam % dari PDB)

Sumber: diolah dari World Bank database

Sementara itu Program Rehabilitasi berfokus pada perbaikan infrastruktur fisik dan fasilitas produksi. Fokus utama pembangunan infrastruktur fisik diletakkan pada infrastruktur pertanian, khususnya yang terkait dengan produksi dan distribusi pangan, seperti irigasi, jalan dan jembatan. Politik anggaran secara jelas memprioritaskan sektor pertanian, khususnya sub-sektor tanaman pangan, dibandingkan dengan sektor industri manufaktur.

Gambar 1.2. Adopsi Anggaran Berimbang dan Ekspansi Ukuran Pemerintah, 1969-1999 (% dari PDB)

Sumber: diolah dari Nota Keuangan, berbagai tahun

Pengelolaan keuangan negara pasca 1966, sebagaimana pada gambar 1.2, terlihat secara ketat mengadopsi prinsip “anggaran berimbang”, dimana sisi penerimaan dan sisi pengeluaran negara selalu dijaga berimbang. Dengan menjamin bahwa pengeluaran ditentukan oleh penerimaan, pemerintah mampu mengkontrol tekanan politik yang mendorong pengeluaran ke tingkat yang tidak berkelanjutan. Dengan terjaganya pengeluaran, maka tidak ada defisit anggaran, dan karenanya tidak ada kebutuhan untuk mencetak uang untuk membiayainya. Dengan demikian, inflasi dan stabilitas makroekonomi dapat terjaga dengan baik.

Perkembangan sisi belanja negara juga merepresentasikan ukuran dari pemerintah (size of the government). Ukuran pemerintah meningkat drastis dari kisaran 11% dari PDB pada 1969 menjadi di kisaran 24% dari PDB pada 1983. Meningkatnya ukuran pemerintah secara drastis sejak 1974 ini banyak disumbang oleh oil boom akibat krisis di Timur Tengah. Seiring jatuhnya harga internasional minyak, ukuran pemerintah kemudian menyusut menjadi hanya di kisaran 17% dari PDB pada 1995.

Namun, ukuran pemerintah era orde baru ditengarai jauh lebih tinggi dari angka resmi diatas dikarenakan besarnya dana non-bujeter (off-budget expenditure), seperti bisnis kalangan militer, termasuk pembangunan industri-industri strategis yang besar, bisnis kroni dan keluarga Presiden Suharto serta bisnis BUMN, khususnya BUMN perbankan yang merupakan pemain dominan dalam penyaluran kredit nasional, yang seringkali aktivitasnya merupakan operasi kuasi-fiskal. Contoh paling terkenal disini adalah kasus Pertamina, dimana pada era oil boom, pajak penghasilan minyak milik pemerintah secara sederhana dialokasikan langsung untuk membiayai berbagai proyek mercusuar Pertamina.

Gambar 1.3. Sumber Pembiayaan Pembangunan, 1969-1999 (% dari PDB)

Sumber: diolah dari Nota Keuangan, berbagai tahun

Terlepas dari kinerja yang mengesankan, namun secara mudah dapat dilihat bahwa disiplin anggaran yang berkontribusi besar dalam stabilitas makroekonomi era orde baru ini diraih dengan “manipulasi akuntansi” keuangan negara, dimana sebagian penerimaan negara sebenarnya bersumber dari utang luar negeri, yang dalam APBN diperlakukan sebagai bagian dari penerimaan negara dan disebut dengan istilah “penerimaan pembangunan”. Dengan kata lain, anggaran menjadi “berimbang” hanya karena komponen defisit anggaran diperlakukan sebagai “penerimaan”. Meski menggunakan jargon utang luar negeri hanyalah pelengkap pembiayaan pembangunan, namun jelas terlihat di sepanjang periode kekuasaannya, rezim orde baru terus bergantung pada utang luar negeri, yang mencapai puncaknya pada 1986 dan 1988, masing-masing mencapai 5,4% dan 6,8% dari PDB seiring krisis jatuhnya harga minyak dunia, serta pada krisis ekonomi 1998 dimana utang luar negeri mencapai 5.3% dari PDB.

Kebijakan outward looking yang dijalankan rezim orde baru sejak awal kekuasaannya, secara mudah dapat dilacak dari motif mencari bantuan luar negeri ini. Kombinasi dari diplomasi ke Barat dan liberalisasi investasi, telah menarik utang luar negeri dan investasi asing dalam jumlah signifikan yang berkontribusi besar dalam pertumbuhan ekonomi yang cepat. Peran kunci utang luar negeri dalam pembangunan nasional terlihat dari fleksibilitas yang diberikan komunitas internasional terhadap rezim orde baru. Utang luar negeri terlihat signifikan pada awal pembangunan, kemudian menurun seiring oil boom, meningkat drastis pada saat krisis akibat jatuhnya harga minyak internasional pada 1984, kembali menurun seiring keberhasilan deregulasi dan transformasi struktural ke strategi promosi ekspor, dan kembali meningkat drastis saat krisis mata uang 1998 menerpa.

Pengelolaan keuangan negara era orde baru memunculkan sejumlah jargon lain, yaitu tabungan pemerintah dan dana pembangunan. Sisi penerimaan berasal dari sumber internal, yaitu Penerimaan Dalam Negeri, dan sumber eksternal, yaitu “Penerimaan Pembangunan”. Sedangkan sisi pengeluaran secara umum diklasifikasikan menjadi Pengeluaran Rutin, yaitu belanja operasional pemerintah, dan Pengeluaran Pembangunan, yaitu belanja modal. “Tabungan Pemerintah” adalah selisih antara penerimaan “asli” pemerintah, yaitu penerimaan dalam negeri, dan pengeluaran rutin. Tabungan Pemerintah ditambah bantuan luar negeri sebagai “pelengkap”, yaitu penerimaan pembangunan, merupakan “Dana Pembangunan”: dana yang akan menjadi sumber pembiayaan pembangunan. Semakin besar dana pembangunan, semakin besar pengeluaran pembangunan.

Gambar 1.4. Tabungan Pemerintah, Dana Pembangunan dan Pengeluaran Pembangunan, 1969-1999 (% dari PDB)

Sumber: diolah dari Nota Keuangan, berbagai tahun

Dalam gambar 1.4. terlihat bahwa tabungan pemerintah berfluktuasi seiring turun-naiknya penerimaan dalam negeri. Fluktuasi tabungan pemerintah ini kemudian secara efektif diredam oleh fleksibilitas “penerimaan pembangunan”, sehingga menjamin stabilitas pengeluaran pembangunan. Dengan demikian, utang luar negeri di era orde baru bukanlah sekedar pelengkap pembiayaan pembangunan, namun telah menjadi instrumen utama pembiayaan anggaran negara, khususnya di masa krisis.

Secara umum, arah kebijakan fiskal di era orde baru ditujukan untuk meraih 3 tujuan utama: yaitu, menjamin stabilitas makroekonomi, menurunkan ketergantungan pada bantuan luar negeri, dan memperbaiki distribusi pendapatan. Dengan tiga indikator utama ini, kinerja pengelolaan keuangan negara era orde baru menunjukkan hasil yang ambigu.

Gambar 1.5. Penerimaan Negara dan Belanja Negara, 1969-1999 (% dari PDB)

Sumber: diolah dari Nota Keuangan, berbagai tahun

Dengan adopsi prinsip “anggaran berimbang”, dimana total pengeluaran dijaga selalu identik dengan total penerimaan, tujuan stabilitas makroekonomi secara umum dapat dicapai yang ditandai dengan turunnya hiperinflasi secara cepat dan dijaga di tingkat yang rendah. Namun ketergantungan pada utang luar negeri secara umum gagal diturunkan, meski Indonesia mendapat penerimaan sangat besar dari oil boom dan memiliki peluang meningkatkan penerimaan pajak dari pertumbuhan ekonomi yang tinggi.

Sedangkan tujuan distribusi pendapatan sebagian tercapai melalui sisi belanja negara yang cukup berpihak ke kelompok miskin, khususnya melalui pengeluaran pembangunan. Indonesia mampu mencapai swasembada pangan pada 1984, di saat yang sama penduduk miskin mampu diturunkan secara signifikan dan pertumbuhan penduduk ditekan pada tingkat yang moderat. Di era orde baru, Indonesia tercatat sebagai salah satu negara dengan tingkat penurunan kemiskinan tercepat di dunia. Pendapatan per kapita meningkat pesat dari dibawah US$ 100 pada 1970 menembus diatas US$ 1.100 pada 1996, dan angka kemiskinan menurun drastis dari sekitar 60% dari jumlah penduduk pada 1970 menjadi sekitar 11% pada 1996. Namun di sisi penerimaan negara, tujuan pemerataan relatif tidak tercapai mengingat rendahnya kinerja penerimaan perpajakan, khususnya dari kelompok kaya. Besarnya penerimaan migas telah menciptakan rezim fiskal yang pemalas: penerimaan perpajakan tidak pernah tumbuh selaras dengan pertumbuhan ekonomi kecuali setelah peran penerimaan migas menurun signifikan.

Gambar 1.6. secara jelas memperlihatkan ketergantungan Indonesia terhadap penerimaan minyak dan gas bumi (migas), khususnya pada periode 1974-1985. Pada periode 1974-1978, penerimaan migas rata-rata merupakan 54,3% dari total penerimaan dalam negeri. Pada periode 1979-1985, angka ini bahkan melonjak hingga 66,4%. Pemerintah secara jelas gagal meningkatkan kinerja penerimaan perpajakan pada periode oil boom ini dimana pada periode 1974-1985 ini pertumbuhan ekonomi rata-rata berada di atas 7% per tahun. Pada periode ini, kinerja penerimaan perpajakan mengalami stagnasi di kisaran 6,4% dari PDB. Rendahnya kinerja rezim perpajakan di tengah pertumbuhan ekonomi tinggi mengindikasikan rendahnya kesadaran membayar pajak dan besarnya tingkat ketidakpatuhan membayar pajak. Dengan maraknya crony capitalism di periode ini, rezim fiskal era orde baru mungkin sekali bersifat regresif: beban pajak kelompok miskin jauh lebih tinggi dari beban pajak kelompok kaya.

Gambar 1.6. Oil Boom dan Rezim Fiskal Pemalas, 1969-1999 (% dari PDB, kecuali Harga Minyak Internasional dalam US$ per Barrel)

Sumber: diolah dari Nota Keuangan, berbagai tahun

Kinerja rezim perpajakan meningkat pesat hanya setelah jatuhnya harga minyak dunia dan karenanya penerimaan migas. Pasca reformasi perpajakan 1984, kinerja penerimaan perpajakan meningkat hingga berlipat lebih dari dua kali, dari hanya 5,3% dari PDB pada 1984 menjadi 11,6% dari PDB pada 1994. Jika kinerja penerimaan perpajakan pasca reformasi ini dijadikan benchmark, maka kerugian fiskal akibat tidak tergalinya potensi pajak di periode lost decade antara 1974-1984 ini berkisar 5% dari PDB per tahun, lebih dari cukup untuk menghapuskan ketergantungan terhadap utang luar negeri yang di kisaran 3% dari PDB per tahunnya.

Dari sudut pandang ekonomi, fitur utama pengelolaan keuangan negara era orde baru, “anggaran berimbang”, jelas tidak memiliki makna, sebagaimana terlihat dalam gambar 1.7. Bila “penerimaan pembangunan” dikeluarkan dari penerimaan negara, dengan mudah kita melihat bahwa anggaran negara selalu mengalami defisit dalam rentang 3 dekade. Anggaran berimbang adalah ilusi yang diciptakan rezim.

Namun memang harus diakui bahwa defisit yang tercipta selalu dijaga di tingkat yang aman, yaitu di kisaran 3% dari PDB setiap tahunnya. Disiplin ini hanya dilanggar di saat krisis, yaitu seiring jatuhnya harga minyak defisit melejit di kisaran 5,2% dari PDB pada periode 1986-1989, dan saat krisis finansial defisit berada di kisaran 4,6% dari PDB pada 1998- 1999.

Yang dilakukan rezim orde baru sebenarnya hanyalah memindahkan sumber pembiayaan defisit dari pencetakan uang baru ke utang luar negeri. Dengan defisit dijaga pada tingkat yang aman dan tidak ada lagi pencetakan uang untuk menutup defisit, inflasi dapat dijaga secara efektif. Namun terjaganya inflasi harus dibayar dengan akumulasi utang yang terus meningkat dan beban pembayaran bunga uang yang semakin memberatkan. Bibit-bibit krisis telah ditabur sejak awal, yang kemudian akhirnya meledak saat guncangan eksternal menerpa perekonomian pada 1997-1998. Jatuhnya nilai tukar Rupiah terhadap Dollar melonjakkan nilai utang dan beban bunga pemerintah. Krisis nilai tukar dengan segera menjelma menjadi krisis utang pemerintah. Kegagalan membayar utang kemudian memunculkan kebutuhan berutang yang lebih besar lagi. Pada tahun 1998/99, utang luar negeri mencapai 5,2% dari PDB, belum termasuk utang yang ditangguhkan pembayarannya. Utang lama ditutup secara sederhana dengan membuat utang baru.

Gambar 1.7. Defisit dan Ilusi Anggaran Berimbang, 1969-1999 (% dari PDB)

Sumber: diolah dari Nota Keuangan, berbagai tahun

keseluruhan Riset ini ada pada buku Indonesia pro Poor Budget Review 2016